La aplicación de las Zonas de Bajas Emisiones (ZBE) en España se ha convertido en un auténtico laberinto jurídico y administrativo. Lo que la Ley de Cambio Climático de 2021 planteó como una obligación para todos los municipios de más de 50.000 habitantes se ha topado con una realidad mucho más compleja: sentencias judiciales que anulan las ordenanzas, ayuntamientos que no logran ponerlas en marcha y una recaudación millonaria por multas que ahora podría estar en entredicho.
El último episodio lo ha protagonizado Málaga, cuyo Tribunal Superior de Justicia de Andalucía ha anulado el régimen de circulación de su ZBE al considerar que discrimina a los conductores no empadronados. Esta decisión se suma a las ya dictadas en Madrid, Cataluña, Asturias y Castilla y León, donde los tribunales han tumbado de forma total o parcial estas restricciones. Mientras tanto, el Gobierno central, la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) y Bruselas siguen empujando en dirección contraria, lo que deja al conductor en una situación de inseguridad jurídica difícil de digerir.
Una montaña rusa de sentencias y multas en los tribunales
El caso más paradigmático es el de Madrid. La capital ha recaudado más de 105 millones de euros gracias a más de 1,08 millones de multas impuestas en sus ZBE desde su puesta en marcha. Sin embargo, el TSJM anuló las zonas de bajas emisiones de Madrid Central y el Tribunal Supremo rechazó el recurso del Ayuntamiento, dejando la sentencia firme en abril de 2026. Las asociaciones de automovilistas ya hablan de más de 3,3 millones de sanciones y de una posible devolución de unos 650 millones de euros.
Y lo más kafkiano: pese a la sentencia firme, los radares y cámaras de acceso siguen funcionando y el Ayuntamiento continúa tramitando sanciones de 200 euros por acceder sin distintivo ambiental. La ejecución forzosa de la sentencia está en marcha, pero la administración local parece dispuesta a agotar todos los recursos. Málaga, por su parte, ya ha anunciado que estudia un recurso o una modificación de su normativa para mantener las restricciones, pero la sentencia andaluza pone en duda también la validez de las multas impuestas durante los meses de funcionamiento.
El problema no es nuevo ni exclusivo de España. En Francia, Bélgica, Italia y Alemania también hay sentencias en contra de estas zonas. La diferencia es que aquí, la justicia está castigando no el fondo ambiental, sino la forma: las ordenanzas se aprobaron con prisas y sin estudios de impacto económico o de alternativas suficientes>. Los jueces no discuten la necesidad de reducir la contaminación, sino la calidad jurídica de las normas locales.
La recaudación: un efecto colateral que dispara las alarmas
Más allá de la judicialización, el impacto económico de las ZBE es uno de los aspectos que más controversia genera. El informe de la Cámara de Cuentas de la Comunidad de Madrid, que analizó el periodo entre 2022 y el primer trimestre de 2025, revela que Madrid capital obtuvo un beneficio de casi 105 millones de euros por sanciones en sus ZBE, una cifra que contrasta con la realidad de otros municipios de la región. En Rivas Vaciamadrid se recaudaron 1,1 millones de euros con 18.047 multas, mientras que Alcalá de Henares ingresó 235.500 euros por 4.719 sanciones. En el lado opuesto, Boadilla del Monte no registró ninguna infracción y Fuenlabrada tuvo 680 sanciones pero sin ingresos para el consistorio.
Barcelona tampoco se queda atrás: ingresa más de 10,7 millones de euros al año en sanciones de sus ZBE, según las cifras que han trascendido. Estas cantidades han llevado a las asociaciones de defensa de los conductores a exigir la devolución de todas las multas impuestas en zonas cuya ordenanza ha sido anulada. La sensación de que estas áreas se han convertido en una máquina de recaudar dinero es cada vez más difícil de rebatir, aunque los ayuntamientos defienden que su objetivo principal es mejorar la calidad del aire.
La asignatura pendiente: decenas de ciudades sin ZBE operativa
La realidad es que, a pesar de la obligación legal, muchas ciudades españolas aún no han conseguido implantar sus ZBE. El caso de El Puerto de Santa María es paradigmático: más de tres años después del plazo legal, la ciudad sigue sin contar con una ZBE operativa y solo ha incluido la elaboración de la ordenanza en su Plan Normativo de 2026. Canarias tampoco sale bien parada. Un informe de la Audiencia de Cuentas canaria constató que a 31 de marzo de 2025, ninguno de los diez municipios obligados había implantado su ZBE. La falta de recursos humanos fue el principal motivo esgrimido por nueve de los diez ayuntamientos analizados, seguido de la escasez de recursos financieros y los retrasos de empresas contratadas.
Mientras tanto, Santa Cruz de Tenerife aprobó definitivamente su ordenanza el pasado 24 de julio y ha fijado la entrada en vigor de las restricciones para 2029. Granadilla de Abona ha culminado la redacción de su proyecto, con una inversión de 1,2 millones de euros que incluye puntos de recarga para eléctricos. San Cristóbal de La Laguna, que partía de cero, ha encargado a la empresa pública Sagulpa el desarrollo técnico de su futura ZBE. En Las Palmas de Gran Canaria, el proyecto de Las Alcaravaneras sigue avanzando con mediciones de calidad del aire y procesos participativos. Son avances, pero lentos y desiguales, que reflejan la complejidad técnica y política de estas restricciones.
Nuevos criterios de acceso: la ITV, los sistemas de seguridad y la ocupación
Mientras los tribunales tumban las ZBE actuales, el Gobierno y la FEMP abren la puerta a nuevos criterios de acceso que podrían endurecer las restricciones en el futuro. La modificación normativa aprobada por el Gobierno a principios de año permite a los ayuntamientos incluir nuevos factores como los sistemas de seguridad del vehículo, el nivel de ocupación o incluso tasas de acceso. Pero el último movimiento lo ha dado la FEMP, que ha publicado una ordenanza tipo que vincula la entrada a las ZBE con tener la ITV en vigor. Es decir, un vehículo con la etiqueta ambiental permitida pero con la ITV caducada o suspensa podría ver denegado su acceso e incluso ser multado por ello.
Esta medida, que las estaciones de ITV llevaban años reclamando, busca combatir el elevado absentismo que sufren: más del 30% de los vehículos que deben pasar la inspección obligatoria no lo hacen>. La FEMP ha presentado este modelo como una referencia para que los municipios lo adopten en sus ordenanzas de movilidad, pero son los propios ayuntamientos los que deben decidir si lo incorporan y cuándo. Por ahora, ninguna ciudad ha confirmado que vaya a aplicar este requisito, aunque la puerta ya está legalmente abierta.
Soria: la batalla política y judicial llega a Castilla y León
En Soria, la polémica está servida. El PP y Vox han anunciado que llevarán la ZBE a los tribunales. La portavoz del PP, Belén Izquierdo, ha asegurado que la medida no es obligatoria ni necesaria en Soria y que “no puede ser que una subvención condicione la vida de los sorianos”. El proyecto municipal, vinculado a 5,2 millones de euros de fondos europeos, ha recibido 135 alegaciones, pero la oposición considera que el expediente carece de justificación técnica suficiente. Vox, por su parte, ha denunciado que el proyecto es “un maquillaje jurídico” y ha exigido un estudio detallado de impacto económico, una comparación objetiva de alternativas menos restrictivas y la definición del sistema de protección de datos de las cámaras de lectura de matrículas.
El Ayuntamiento defiende que la ZBE es una decisión estratégica para la ciudad y que ya se han incorporado mejoras al texto, como la inclusión expresa de aparcamientos de acceso libre sin limitación o la estimación parcial de alegaciones para servicios esenciales. La ordenanza continuará su tramitación en el Pleno municipal, pero la batalla judicial parece inevitable. Mientras tanto, el conductor medio se enfrenta a una incertidumbre total: no sabe si una multa de 200 euros es válida, si la anularán en los tribunales o si mañana le pedirán la ITV para poder circular>.
Lo que está claro es que las ZBE han llegado para quedarse, pero su forma definitiva está aún por escribir. Entre sentencias judiciales, nuevas normativas y la presión de Bruselas por cumplir los límites de contaminación de 2030, España necesita urgentemente un marco legal sólido y consensuado que ofrezca seguridad jurídica a los conductores y que, de una vez por todas, permita avanzar hacia una movilidad más sostenible sin dejar a nadie atrás. La renovación del parque automovilístico, con una edad media de 14,6 años, y el Plan Nacional de Renovación del Parque siguen siendo asignaturas pendientes que el sector lleva años reclamando.